近年来，南通市在中央和省委、省政府的支持和引导下，在深化行政审批改革方面作了一些有益的探索，通过持续不断的进行简政放权、放管结合、优化服务，下好了行政审批改革的“先手棋”，既精简了政府权力，又规范了市场行为，有力地激发出经济发展新动能。

    一、南通深化行政审批制度改革的背景

行政审批的正当性和施行管理的质量，对法治政府、服务型政府建设有着重要影响。2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过,于2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》在保护公共利益与规范行政权力上发挥了极大作用。但是，伴随国家治理结构与能力现代化的推进和创新型国家的改革，行政审批制度也面临持续规范、调整的任务。李克强总理在2015年5月12日全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出：名目繁多、无处不在的审批“当关”、证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”，对个人来说，耗费的是时间和精力，增添的是烦恼和无奈；对企业来说，浪费的是人力和物力，贻误的是市场机遇；对社会来说，削弱的是公平和公正；挤压的是创业创新空间，尤其是抑制劳动生产率提高；对党和政府来说，影响的是形象和威信，挫伤的是人心民意。

2013年6月，国务院决定由中央编办代替监察部负责推进行政审批制度改革，同时将国务院行政审批办公室也设在中央编办。2015年3月，中央编办与国务院法制办联合印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发﹝2015﹞16号）指出，国家在天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等 8 省市开展相对集中行政许可权试点。江苏省委、省政府选取南通市为改革试点单位之一。

从2002到2011年，经过几次更名但一直没有被明确“三定方案”的南通市行政审批服务中心于2011年11月25日正式定名为南通市政务中心，为市政府派出机构。

2015年4月，行政审批改革正式启动后，南通市认真履行江苏省行政审批办公室规定的合法性审查、专家论证等10道程序，在此基础上，制定《相对集中行政许可权改革试点方案》并提交省委、省政府批示。2015年6月29日，根据省委、省政府办公厅﹝2015﹞20号文件精神，南通市人民政府下发《市政府关于设立南通市行政审批局的通知》（通政发﹝2015﹞60号），决定设立南通市行政审批局，为市政府工作部门；市政务中心更名为市政务服务中心，与市行政审批局合署办公，两块牌子一套班子。市政务服务中心挂市公共资源交易管理办公室牌子。市行政审批局主要负责市级相关部门划转行政审批事项的审批职责。市政务服务中心（市公共资源交易管理办公室）主要承担组织、协调、监督、考核、管理进驻中心的部门和单位依法、高效办理行政审批、公共服务和公共资源交易事项。组织、指导、协调、督促全市政务服务体系建设。

政务服务中心建设，实际上营造一种空间场所上的集中。主要做法是具有审批事项的政府部门在政务服务中心设立窗口，把审批事项集中起来进入窗口办理，市场主体与公民可在一个集中的“物理空间”内完成与目标审批部门的对接，避免了在各个部门之间的来回奔波。政务中心窗口只相当于受理申请的“收发室”“传达室”，并无实际审批权限，而设立行政审批局，是将各部门的行政审批职能部分或全部转移到行政审批局，赋予行政审批局审批权力的主体地位。

2015年8月20日，全国首家地级市行政审批局——南通市行政审批局正式挂牌成立。通过审批流程再造，重点推行“一窗受理、合并审查、集约审批、一站办结”的审批模式，实现“一枚印章管审批”，最大限度方便群众办事。截至目前，即办件率达70%以上，按时办结率100%，第三方调查群众满意度达99.5%以上，“一长四多”（改革行政审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多）突出问题正在有效解决。

二、 南通深化行政审批制度改革基本做法

（一）重构组织框架

行政审批局的设立意味着审批权力主体的重新定位，势必带来组织框架的调整。南通市构建了“一个主体”和“六大支撑体系”的组织架构。“一个主体”指新组建行政审批局，与政务中心合署办公。在合署办公的基础上，相对集中审批的领域与其他未纳入改革领域的审批事项既在物理空间上实现了统一，又在操作方式上、审批全责主体上实现了区分。

在南通市辖范围内，设立行政审批局的方式按层级依次推开。纵向层面，市辖各县（市、区）分别整合组建行政审批局，2015年9月24日，如皋市行政审批局挂牌运行，是南通地区首家县级行政审批局。作为同级政府工作部门，经济技术开发区及县（市、区）的开发区分别整合组建行政审批局，作为园区管委会工作机构，依法履行相关行政审批职责。横向层面，配套建设“六大支撑体系”，力求实现职能科学的部门职责、集约便民的审批服务、科学有效的全程监管、功能完善的信息网络、权威高效的综合执法、纵横协调的工作运行，形成“审批—监管—服务”完整优化的履职链条。

（二）厘定集中范围

相对集中行使审批改革旨在创新审批方式、简化审批流程、缩短审批时限、优化审批服务，在划定相对集中的领域和事项范围时，亦不可脱离改革的主旨，需根据实际情况进行设置。这既是相对集中行政审批内涵的要求，也可避免绝对集中带来权力寻租的空间。南通市本级在详细梳理行政审批事项的基础上，首先抓住了市场准入、建设项目两大领域作为相对集中行政审批的核心范围，实施改革。由于这两大领域在所有审批事项中涉及的部门多、市场主体多、流程较为复杂，完成对其相关事项的集中审批和流程再造，能为其他领域事项的相对集中审批提供经验。首批集中原由15个部门行使的53项行政许可事项，其中市场准入领域27个事项，项目建设领域26项，基本覆盖了投资创业的重点领域、必经程序、必办手续。

（三）再造业务流程

审批流程的再造既是匹配全新组织架构的需要，也是提高行政审批效率和服务质量的关键。南通市结合实际需要，在符合法律法规的前提下，积极创新审批流程：

1.审批流程图再设计。南通市行政审批局将重绘审批流程图作为突破口，花费极大精力在不断推演和试运行中设计和优化审批流程。按照预先厘定的集中范围，将主体业务划分为市场准入和建设项目两大领域，对二者的审批流程图进行再设计。

市场准入方面，南通市行政审批局绘制了企业注册登记审批一般流程图，并做好宣传放大版本，放置在显眼位置，实现了流程公开，既有利于申请人了解审批的整体流程，还有利于对审批机关的审批进度进行监督。业务流程图显示，业务流程被分为“咨询指导、统一收件、分类流转、证照联办、一窗发证”五个步骤，清晰地呈现了市场准入审批的一般程序，明确了审批过程中的权责主体，将企业和行政审批机关各自的义务进行了明确划分。申请人只负责提交完备的申请材料以及领取证照两个步骤，其他审批环节都由行政机关内部消化。

建筑项目审批方面，行政审批局绘制了核准类建设项目审批一般流程图，精简之后的审批流程分为“评价审查、立项审批、方案审批、设计审查、施工许可，竣工验收备案”六项。参与主体被划分为三个层次，审批各阶段投资主体、行政机关、第三方服务主体的权责得到了清晰地呈现，第三方服务机构与行政机关之间的业务交接也有明晰厘定。对比投资主体行为与行政审批机关行为，面向投资主体的服务界面大大优化了，只需委托相关中介机构进行材料编制和方案设计，与市场准入领域一样，也实现了审批程序的内化，服务方式的转化，在给公众提供专业服务的同时，也使其得到享受优质服务的获得感。

2.优化内部业务链接。相对集中行政审批的功能之一是实现“一个窗口受理办结”，免去申请人向不同部门窗口递交材料的环节，为申请人提供了友好的服务界面。南通市行政审批局提出“进一个门，找一个人，办一件事”的审批服务方式，这对内部业务流程的优化提出了更高的要求。受理窗口实行“综合收件、一口告知、统一发证”，审批业务处室根据职责分工，开展组团式审批、流水线作业，对现场勘查、集体讨论、专家论证、听证或公告等负责扎口管理。同时，探索“互联网+审批”服务新模式，加快建设集网上办事、协同审批、信息共享、联动监管、中介服务为一体的行政审批网上服务大厅，实现信息公开、公共服务、公众参与的全方位拓展。

3.容缺预审。过往的行政审批，一般需要材料、文本齐全才能进入受理和审批流程。但某些所需材料较多、流程复杂的审批项目，难在首次递交材料时做到完整无缺。如果在初次受理时过于强调材料的完整性，则容易给当事人增加更多的时间成本，产生延滞。对此，南通市行政审批局探索实行“容缺预审”方式缓解这一问题。具体做法是：某些审批时限较长的事项，允许当事人在初次提交申请时缺少相关要件，正常进入审批流程；但同时要求申请人尽快补齐所缺材料。如果能按时补齐，则不会耽误整体审批进程；如果逾期未补，亦可在某环节上暂停审批，对当事人存在合理的约束力。这一变通做法既未违反相关法律规定，又能很好地缩短审批流程与时限，为申请人提供了人性化的审批服务。

（四）调整人员管理

组织架构的变化，需要人员的重新配备和划转变动。如何对人员进行合理的安排，关系到新部门的稳定运转；同时，如何使审批人员适应和胜任新的审批工作，也是影响改革成效的因素之一。围绕行政审批局成立以后的人员划转和管理问题，南通市探索出了这样的解决方案：按照“政治坚定、业务精通、作风过硬、富有激情”的标准，从首批确定试点的市场准入和建设项目审批所涉及的相关部门中挑选人员，组成市行政审批局首批工作人员。挑选到市行政审批局的审批人员编制仍在原部门，实行双向兼职，工作岗位、日常管理和绩效考核由市行政审批局统一负责，派出部门不再安排与行政审批无关的工作。同时，根据工作需要，在市级部门中分期分批选拔优秀年轻干部到市行政审批局挂职锻炼。

（五）完善监管机制

1.实行双推送双告知。相对集中行政许可权改革后，彻底改变过去“谁审批、谁监管”的行政管理方式。南通通过“互联网+政务”“联席会+督查”的方式，实现“优批”与“优管”两结合的目标。

2.审批在阳光下运行。针对社会公众对集中权力是否导致集中腐败的疑虑，采取六项举措把权力装进机制和监督的“笼子”。一是审批标准依法公开。二是审批权力分级制衡。三是审批案卷定期评查。四是审批过程同屏公示。五是审批效能纪检监察。六是广泛引入社会监督。

三、南通成立行政审批局改革以来的主要经验

南通行政审批局成立一年多来，南通行政审批局在上级的指导下，创新思路，从零开始，一项工作一项工作落实，一个困难一个困难克服，走上良性发展轨道，有诸多经验可以研究推广。

1.自我“开刀”的勇气。长期以来，部门审批过程中或多或少掺杂了部门利益，有的是显性的，有的是隐性的，无形之中影响了审批的效率。“行政审批制度改革是政府向自己‘开刀’，主动求新求变。”专家认为，南通的改革试点，坚持问题导向和法治思维，注重务实创新，通过政府权力结构、机构职能、政务流程再造，推动了权力归位、责任归位、部门利益归零。通过成立行政审批局，推动并联审批，规范中介环节，将原来政务中心进驻部门间的联审联办事项转为审批局内部链条上下游的协调事项，极大提高了审批效率。例如如皋国际园艺城项目的审批时间由原来至少300个工作日减少到52个工作日。

2.让群众感觉“过瘾”才是真。开展行政审批改革，从国家到地方，出台了很多政策文件，无论是建审批服务中心，还是全力网上公开运行，再到后来的“三集中、三到位”，各个有行政许可权的部门不断流程再造、优化服务，法律规定20天完成的审批，有的部门已经压缩到了3天，几近极致，但群众仍然感觉“不过瘾”，主要问题在于，部门之间相互衔接的时间无法压缩。因此，机制不能解决的问题必须通过体制改革来解决。建立审批局就是从体制上解决“一长四多”问题，这是撬动行政审批制度改革或者行政体制改革的一个支点。行政审批局是一个专业的审批机构，可以独立行使审批权，实现独立审批。独立审批就可以更多关注又好又快审批，真正实现把行政审批局作为行政相对人的代理人，让他们少跑路、不折腾，成为政府服务的“金字招牌”。

3.权力在阳光下运行。集中审批是否会带来集中腐败，审批集中后多余人员往哪去？南通行政审批局以实践回答：审批全程受监督，事中事后监管力量加强，实现了从“管理型”政府向“服务型”政府转变。通过建立内管机制，全部派驻纪检监察机构，并通过信息化平台对审批行为实时监控、全程留痕。剥离审批职能后，原有部门承担起监管职责，对审批行为进行监督，避免了审批局既当“运动员”又当“裁判员”。通过审管信息双向联动系统，审批信息即时推送至监管部门，监管信息及时反馈给审批部门，实现了“一批就管”的无缝衔接，并与政府信用信息平台相衔接。审批职能剥离后，相关部门将原有审批人员充实到事中事后监管，原来薄弱的安全、环保等领域和新兴的互联网等领域的监管力量得到加强，南通市本级事中事后监管工作增加91人。同时在市场监管等10个领域推进综合行政执法体制改革，推动执法力量下沉，初步构建起以信用监管为基础的综合监管体系。通过信息化平台为支撑，构建了数据交换共享机制。平台打破了信息孤岛，既推动了高效审批、分类监管、优化服务，还对审批和监管行为实现了有效监督，让阳光、透明的改革可视可感。

(该文被《建设强富美高新江苏—十八大以来江苏落实新发展理念的探索实践》一书录用；被江苏省委党史办主办的《党史资料与研究》(2017年第2期)录用。)